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导语:与世界休闲农业生长纪律相似，人均GDP迈过8000美元后，我国休闲农业进入高速生长阶段。可是，受农地制度等诸多因素影响，我国休闲农业面临着产权不稳定、谋划普遍亏损和碰触耕地红线等重大问题，亟待凭据休闲农业生长特征，划定休闲农业区域，革新休闲农业用地制度，制定休闲农业建设尺度，确保休闲农业康健生长。一、引言休闲是优美生活最重要的组成部门，差别学科的学者对休闲有差别的认识和界说。从与休闲相对应的事情角度，休闲是不以人为为目的的时间使用，是人力资本积累的一种形态以及人们生活满足度和幸福感提高的重要维度。

技术进步和制度变迁，使人从繁重的体力劳动中解放出来，休闲观作为人的生活价值观，已影响到一个国家的经济形态。一般的看法是，人均GDP凌驾5000美元后就进入一个旅游休闲时代。

但从蓬勃国家或地域休闲农业生长的历程看，人均GDP到达8000美元后，休闲农业才进入一个快速生长的“休闲拐点”：都会住民对于乡村自然景观的需求增长，诱致农业多功效的开发使用。全球规模看，意大利在1865年建立了世界上最早的农业与旅游专业协会“农业与旅游全国协会”，先容都会住民到农村去体验农业趣味，与农民同吃住，这是休闲农业的萌芽。随着资本主义经济的生长，休闲农业随之兴起。

以农业生产最为基本的要素土地的丰裕水平为尺度划分，蓬勃国家或地域现代农业生长类型主要有以日本、韩国、我国台湾等土地资源短缺型和以西欧、澳大利亚等土地资源富厚型为代表的两类。不管哪种类型，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的推进，农业生产成本上升，政府都努力制定政策引导生长休闲农业等乡村新业态，以此促进农民增收、农村经济繁荣和农村生态情况改善。我国是一小我私家多地少的资源短缺型国家，大国小农的基本国情，城乡支解的二元经济制度等系列因素限制了农业竞争力的提高和农民收入增长潜力，生长休闲农业与乡村旅游，是我国都市郊区、特色产物地域、农业自然资源富厚和农耕文化多样化地域拓展农业功效，实现城乡融合生长的重大肆措。休闲农业是以农业生产、农村风貌、农家生活、乡村文化为基础，开发农业与农村多种功效，提供休闲旅行、农事到场和农家体验等服务的新型农业工业形态，分为农家乐、休闲农园、休闲农庄和休闲乡村4种。

近年来，在市场拉动、政策推动和谋划主体联动下，我国休闲农业工业规模迅速扩大，已成为农村一二三工业融合生长和工业兴旺的重要载体。可是，我国休闲农业面临着产权不稳定、建设不规范、谋划普遍亏损和碰触耕地红线等重大问题，制约着休闲农业的康健生长，因此需要系统梳剃头展现状、存在的问题并提出有针对性的政策建议。

二、我国休闲农业生长历程革新开放后，陪同中国经济发展，我国休闲农业生长大致可分为以下几个阶段：1978年～1997年缓慢生长阶段革新开放初，中国经济开始恢复和快速生长，靠近都会和景区的农民，自发举行西瓜节、荔枝节、桃花节等节庆运动，吸引都会住民去品尝、旅行旅游，这是中国休闲农业的萌芽。随着城乡经济生长，在经济蓬勃地域、特色农产物地域，泛起了以农业生产和旅行旅游相联合的新农村，如江苏的华西村、浙江上虞的盖北葡萄休闲旅行园。1987年，一些从事乡村农家旅游生长和农村住民出游运动的社会人士在北京建立了“中国农民旅游协会”。1989年，“中国农民旅游协会”更名为“中国乡村旅游协会”，标志着全社会开始关注乡村旅游。

20世纪90年月初，以华西村建设农民旅行社为标志，农业旅游市场开始形成，一些村镇开始兴办旅游企事业，有计划地开发农业旅游资源。1995年5月，我国实施双休日制度，住民休闲需求获得了释放时机，休闲农业和乡村旅游正式进入政策制定者的视野。1998～2005年头步生长阶段随着人民生活水平从温饱走向小康，休闲旅游需求增加，旅游交通体系不停完善，政府也不停出台扶持休闲农业与乡村旅游的政策。

1998年，原国家旅游局推出“中原城乡游”，提出“吃农家饭，住农家院，做农家活，看农家境，享农家乐”的口号；1999年推出“生态旅游年”运动；2001年出台了《农业旅游生长指导规范》，宣布了首批农业旅游示范点；2002年提倡开展农业旅游，公布实施《全国农业旅游示范点、工业旅游示范点检查尺度（试行）》；2004年在全国评出203个农业旅游示范点。一系列政策推动了休闲农业与乡村旅游生长，涌现出了上海孙桥现代农业科技旅行园、北京美丽大地农业科技旅行园、广州番禺化龙农业大观园、北戴河集发生态农业旅行园、苏州西山现代农业示范园、成都郸县农家乐、武夷山旅行茶园等一大批旅行休闲农业园区。2006～2015年快速增长阶段这是我国经济社会“十一五”和“十二五”两个五年计划时期，以中国共产党十六届五中全会提出建设“生产生长、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、治理民主”社会主义新农村为标志，休闲农业进入快速增长阶段，开始注重整体计划，开展科学论证。

2006年原国家旅游局将当年全国旅游主题确定为“中国乡村旅游年”，宣传口号为“新农村、新旅游、新体验、新风俗”，出台了《关于促进农村旅游生长的指导意见》；2007年与原农业部发文《关于鼎力大举推进全国乡村旅游生长的通知》；2009年的“中国生态旅游年”，提倡“走进绿色旅游，感受生态文明”；2010年原农业部组织体例了《全国休闲农业生长“十二五”计划》；2014年审定了《休闲农业术语、符号规范》《农家乐设施与服务规范》两项尺度。同年国务院公布的《关于促进旅游业革新生长的若干意见》提出了“鼎力大举生长乡村旅游”的详细指导意见。这些举措有力地助推了休闲农业和乡村旅游生长，相继泛起了以农家乐、度假村、野营地、生态农业旅行园、教育农园、民俗文化村、乡村俱乐部等多种形式的休闲农业与乡村旅游，休闲农业和乡村旅游成为经济社会生长的新业态、新亮点。据不完全统计，2015年全国休闲农业和乡村旅游接待游客凌驾22亿人次，营业收入凌驾4400亿元，从业人员790万，其中农民从业人员630万，动员550万户农民增收。

2015年后“十三五”高速生长阶段进入“十三五”后，中国经济生长进入新常态，人均GDP凌驾8000美元，农业生长进入“休闲拐点”，休闲农业出现生产业规模化、谋划集约化、内在多元化的生长趋势。各项扶持政策麋集出台，2015年以来每年的中央一号文件都对生长休闲农业和乡村旅游举行了部署。休闲农业的社会投资增加，谋划主体多元，类型模式多样，组织体系逐步健全。

与之相关的计划设计、人才培训、信息咨询和宣传推广等中介服务机构也生长起来。停止2018年底，农业农村部已建立了388个全国休闲农业和乡村旅游示范县，聚集村达9万多个，推介了710个“中国漂亮休闲乡村”和248个“中国漂亮田园”。

2018年全国休闲农业和乡村旅游接待超30亿人次，比2015年增加9亿人次，年均增长11%；营业收入超8000亿元，比2015年翻了一番，年均增长22%。据对13.5万家休闲农业谋划主体的观察，休闲农业中农民从业的占93%，平均每亩农地营业收入可达1.5万元，从事休闲从业的农民年人均收入在5万元以上。

休闲农业对增加农民收入、精准扶贫精准脱贫、促进农村工业融合、城乡一体化生长以及拓展旅游业生长空间具有重要意义。凭据休闲农业和乡村旅游生长“十三五”计划，到2020年，全国休闲农业结构将更优化、类型更富厚、功效更完善、特色更鲜明。三、我国休闲农业区域结构和主要生长模式休闲农业贯串农村一二三工业，融合生产、生活和生态服务功效，精密联络农业、农产物加工业、服务业，将农业从单一的农产物生产功效向原料供应、生态修养、文化传承、人文创意等多功效扩展，实现大农业与大旅游的有机联合。凭据区位、资源、文化配景等条件，我国休闲农业的区域空间结构主要有：大中都会和胜景景区周边，依山傍水逐草自然生态区，少数民族地域和传统特色农区。

固然，差别生长时期和差别分类尺度，休闲农业生长模式有差别的分类方式。2018年中央一号文件指出，要“实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完善、功效多样的休闲旅行园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇”，把乡村民宿和特色小镇作为当前休闲农业和乡村旅游生长的重要模式。都市农业和胜景景区周边连片开发型为满足都会多方面需求生长起来的都市农业，位于市区周围的近郊（也可能镶嵌在市区内部）和客源富厚胜景景区周边，二者是休闲农业结构和生长的重要区域，适合政府为主建设基础设施，动员农民集中连片开发。

这种模式联合周围的田园景观和民俗文化，兴建一些休闲、娱乐设施，为游客提供休憩、度假、娱乐、餐饮、健身服务，主要谋划类型包罗相对集中联片的休闲度假村、休闲农庄、农业嘉年华、市民农园、农事体验乐园以及民宿和乡村旅店，在北京、上海、成都以及海南、云南等区域较常见。如北京朝来农艺园、上海孙桥现代农业开发区、苏州未来园林大世界等。此外，依托科研气力建设起来的许多农业科技园区，也由单一的生产示范功效，逐渐转变为兼有休闲和旅行等多功效的农业园区，分蘖出农业旅行园、农业科技生态园、农业产物展览馆、农业博览园或博物馆等谋划模式，可以为游客提供相识农业历史、学习农业技术、增长农业知识等运动服务。

依山傍水逐草自然生态区的旅行养生型山区、滨水地域与草原地域具有奇特气候、植被、生态和人文资源，是重要的特色休闲农业功效区。在掩护生态情况的基础上，生长出了农业生态游、农业景观游、民俗风情游、特色农牧渔业为主的休闲农庄和农家乐。同时，联合特色乡村、小城镇建设，以新农村格式和古村镇宅院修建为旅游标志物，开发旅行旅游，涵盖有古民居和古宅院型、民族村寨型、新村风貌型和古镇修建型。如海南省使用奇特资源，以共享农庄为载体生长休闲农业。

此外，以奇特的景观、设计加上互联网动员建立的精品民宿，逐渐成为这些地域的亮点。民宿除了增加乡村人气、游客消费频率，还大大提升了目的地知名度，通过熟人营销，提高入住率。浙江松阳县的“过云山居”，不少游客去松阳，就是为了在过云山居住一晚，一家民宿动员了整个松阳县的旅游。

少数民族地域的民俗风情型少数民族地域具有富厚的特色民俗和民俗资源，通过掩护特色乡村和田园风景，以特色风土人情、民俗文化为旅游标志物，突显农耕文化、乡土文化和民俗文化，开发农耕展示、民间武艺、时令民俗、节庆运动、民间歌舞等休闲旅游运动，富厚休闲农业和乡村旅游的文化内在。主要类型有农耕文化型、民俗文化型、乡土文化型、民族文化型。

每年七八月牲畜肥壮的季节被喻为“农牧物资生意业务会”的蒙古族那达慕大会；黔东南地域夏历三月初三侗族的播种节，夏历正月至二月由寨老领导男女老小通过吹笙、跳舞、斗牛、对歌等形式举行“祭萨”运动的榕江三宝侗族萨玛节；以展示梯田、高原湖泊、雪域风景和白族、藏族、哈尼族等少数民族农村生发生活特性的云南民族农耕文化博物馆；体现黎族风情文化的海南保亭黎族船型屋民宿，都是很好的案例。传统特色农区的农家乐、旅行采摘、民宿等多形态传统特色农区是以农产物生产为主，同时，驻足当地农业资源、农耕文化、生产条件和自然景观，通过拓展农业的多功效性，强化农业生产历程和产物功效创意，提升文化内在，生长出景观农业、农事节庆、旅行采摘、特色动植物鉴赏以及种种农业园区、主题公园等。

农民使用自家庭院、自己生产的农产物及周围的田园风景、自然景观，以低廉的价钱吸引游客前来吃、住、玩、游、娱、购等的农家乐，主要类型有农业旅行农家乐、民俗文化农家乐、民居型农家乐、体闲娱乐农家乐、食宿接待农家乐、农事到场农家乐等。近年生长起来的乡村民宿笼罩云南等全国21个省份239个贫困县，仅2018年这些贫困县的民宿就增长了5倍，其中陕西和河南两省贫困县的乡村民宿划分增长了23倍和15倍，对于脱贫发挥了重要作用。四、我国休闲农业生长中的主要问题多部门治理，缺乏统筹计划休闲农业涉及三次工业，空间结构庞大，需凭据经济社会生长的阶段性要求举行统筹计划。休闲农业既是“农业”，也是“休闲”，在治理条理上涉及农业农村部门与文化和旅游部门的职能定位和综合协调问题。

把“休闲农业”定位为“农业”与把“休闲农业”定位为“休闲工业”，不仅是一个由哪个部门治理的问题，更是一个影响休闲农业生长偏向的重大问题。好比当前社会关注的“民宿”工业，在日本、我国台湾地域，民宿与乡村旅店是严格区分的。许多国家和地域生长民宿的主要目的是充实使用农户现有民房，增加农民特别是农村老人的就业时机，增强外界对农村生产、生活的相识，为农民与都会外来客搭建交流平台。

因此，在用地制度、衡宇修建、卫生、防火等等方面的尺度就要低于乡村旅店业。而当前我国的旅游民宿，是根据旅店治理定位的，其用地制度、修建、门路、景观和情况等方面的要求大大高于以农民特别是小农户谋划为主体的“民宿”。多部门治理，缺乏对休闲农业生长定位的一致性意见，各个部门都在按各自的明白和权限制定生长计划和行业尺度，好比有些地方推出休闲农业基地星级认证，片面强调旅游接待的设施设备完备及服务尺度化，忽视了休闲农业的“农业特色”、“农民特色”，造陋习划定位不清。

基础设施不配套，价值链短近年来，我国乡村公路、水、电、气、网、医疗、卫生等基础设施建设取得了突出结果，但相对于都会来说，还很落伍。在少数民族地域、贫困山区和经济欠蓬勃地域，基础设施条件更差些，很难吸引城里人去吃、住、游。

毗连景区门路、停车场等基础设施建设滞后，垃圾和污水等农村人居情况整治历史欠账多，乡村民宿、农家乐等产物和服务尺度不完善，毗连休闲农业谋划主体与消费者之间的信息服务不充实，谋划规模普遍偏小，服务质量不高，尚未形成完整的工业链，无法取得规模效应，价值链短。建设指标少，用地成本高 根据2018年新的农村土地承包法，承包地必须农用，但对什么是“农用”并没有严格界说。现行的土地制度是按传统“农业、工业和服务业”行业分类尺度对土地举行用途管制的，而休闲农业是三次工业的融合，既是“休闲”也是“农业”，生产历程和产物同时包罗了“农业和非农业用地”的土地要素。

不管哪种模式的休闲农业，要想获得正常的投资收益和可连续谋划，一定需要建设一些基本的餐饮、农产物加工、展销、停车场、住宿、集会、休憩娱乐、科学实验设施。现有的《土地治理法》划定，这些设施用地属于非农的建设用地，需要通过征地将团体用地转变为国有的建设用地才气使用。

在都会建设用地指标还极为紧缺的情况下，休闲农业的建设用地难有保障。此外，纵然休闲农业项目切合土地使用整体计划，在有建设用地指标的情况下，将农用地通过征、挂、拍等法式转为建设用地，用地成本大幅度增长，许多休闲农业项目难于蒙受。资金接纳期长，谋划效益不理想在国家提倡下，休闲农业近年来成为社会的热点。在都会地产降温的大配景下，许多工商资本下乡，盲目流转土地，生长休闲农业综合体，但农业投资周期长，市场颠簸大。

凭据我们的观察，休闲农业项目的盈利率很低，10个休闲农业项目，7个亏损、2个持平、1个能赢利，原因是多方面的：（1）休闲农业自身属性和农地制度限制，休闲农业谋划者很难提供切合金融部门要求的有效抵押品，导致其获得的银行信贷支持有限，也很难直接从资本市场融资，需要谋划者雄厚的资本为支撑，投资量大；（2）乡村旅游季节性强，客源疏散。旺季客源多了接待不了，淡季客源又太少，日常用度高；（3）乡村旅游产物单一、对项目地文化缺乏深度挖掘，同质化问题严重；（4）农地产权不稳定，休闲农业缺少投资价值；（5）农产物市场风险大，“家有万贯，带毛的不算”，一场突如而来的非洲猪瘟，就让许多养猪场关门倒闭。缺乏建设尺度，碰触农地红线在休闲农业难赢利的配景下，一些谋划者开始碰触农地红线，打“擦边球”违法用地，泛起农地非农化现象。

总体上，直接在农用地上建设永久住房、私人休闲农庄、会所、饮食大排档等现象较少，而大多体现在扩大设施农业用地面积，变换农业设施用途，突出体现为以下四个方面：（1）在温室、大棚、葡萄架、果树下部署桌椅从事餐饮运动；（2）建设空中木屋，将修建物腾空；（3）以建设暂时生产用房名义建民宿；（4）不经用地许可法式建设游泳池、儿童乐园、集会室等非农用地设施。2018年10月以来国家开始全面清理“大棚房”，现在已拆除13.5万亩休闲农业上的种种违规修建。应该看到，这种违规“大棚房”是种种原因造成的，大多数是多年来坚守农业的谋划者积累起来的财富，是休闲农业生长的重要推动气力。

“一刀切”清理“大棚房”的情况势必影响投资休闲农业的预期。五、政策建议划定休闲农业区，配套相应的基础设施为了引导休闲农业向集群漫衍、集约谋划转变，农业农村部主要通过全国休闲农业与乡村旅游示范建立、全国休闲农业创意精品推介、中国漂亮田园推介和中国最美休闲乡村推介等方式，推动形成休闲农业工业区、工业带，个体地方制定了休闲农业工业带生长计划，但在国家层面尚未制定休闲农业区设置尺度和治理措施。

大陆可参照借鉴台湾履历，划定休闲农业区。在休闲农业区域内，认定休闲农业谋划主体，制定切合休闲农业生长要求的政策措施。

联合漂亮乡村建设、乡村公路建设、农村人居情况整治等国家重大工程，完善交通、物流、网络、水电、宁静、卫生等基础设施。充实使用旅游电商平台大数据资源，实现休闲农业谋划主体与消费者之间的信息匹配和需求对接。凭据区域如“天然氧吧”地域气象特征，使用科技手段革新休闲农业生产技术，提升设备设施，提高休闲农业产物品质，增强季节性客户体感舒适度。

革新休闲农业用地制度休闲农业是在经济生长后农业生产成本上升、国民休闲需求增长“推”和“拉”的效果，其目的是在掩护农地的基础上，使用农业多功效性举行掩护性开发。开发的目的是要给予农业投资者、谋划者合理的赢利空间，动员农民增收，稳定农业从业者队伍，防止农地荒芜化。休闲农业融合了三次工业，其用地属性庞大，不能简朴地按姓“农”还是“非农”的传统用地性质举行管制。

休闲农业将农业生产、农民生活和农村生态情况掩护纳入到同一谋划历程，因此需要打破现有的农地、建设用地治理制度，容许农家乐、民宿、休闲农园、休闲农庄等按新的建设质料、建设尺度合理、合规、正当开发。对于通过建设用地获得的土地增值收益，可按一定比例评估征收增值收益税，专项用于农田掩护。

根据2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的要求，“在切合土地使用总体计划前提下，允许县级政府通过村土地使用计划，调整优化乡村用地结构，有效使用农村零星疏散的存量建设用地；预留部门计划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。”但在实际历程中，休闲农业用地难于获得保障。不管是《农村土地承包法》还是《都会用地分类与计划建设用地尺度》，都不能很好地满足休闲农业生长的用地需求，亟待革新。

在切合计划的前提下，农村团体谋划建设用地、农村闲置衡宇、“四荒地”、可用林场和水面自办、入股等方式谋划休闲农业的，可以不通过招拍挂法式直接转为建设用地。制定休闲农业建设尺度，掩护谋划者正当权益中国是一小我私家多地少的大国，保障粮食宁静和农村社会稳定是头等大事，在适度放宽休闲农业用地尺度的同时，对于休闲农业建设质料、建设尺度要严，做到宽严相济。既要支持生长，也要掩护耕地，严防借休闲农业之名，从事房地产开发以及种种形式的非法用地行为。通过制定新的建设尺度，基本目的是要防止农地的综合生产能力受到基础性破坏。

在遇到粮食供应严重不足的特殊情况下（技术进步后，这种情况基本不存在），能够顺利地恢复为可生产粮食的耕地。在开发的同时，“藏粮于地，藏粮于技”，以防不测。

同时，要掩护谋划者正当权益，稳定社会投资预期，吸引社会资本进入，保障休闲农业康健生长。大要上可按“限质料、限规模、易复垦”的要求制定建设尺度。“限质料”就是使用对农地不发生永久性、不行恢复性的质料，好比木制质料或开发出新的特种质料；“限规模”，明确休闲农业项目中农用地负担休闲功效的比例上限和面积上限；“易复垦”，允许农用地上搭建易移走或复垦的修建物，好比移动小木屋、集装箱或者易拆除钢结构小型住房等。造就休闲农业专门队伍，规范服务质量休闲农业是乡村工业生长中的新事物，政策制定、谋划治理模式、服务尺度方方面面都还在探索试验的历程中。

在公共服务上，要从计划引导入手，努力推进“多规合一”，将休闲农业和乡村旅游开发纳入城乡生长大系统中，打造工业带和工业群。完善休闲农业和乡村旅游监测统计制度，适时向社会宣布统计数据，便于分析、跟踪和研究。通过宣传先进地域的生长履历，制定行业尺度，引领和规范服务质量。

增强从业技术培训，造就一批服务接待、教育解说实用人才。打造多元化产物，制定学生下乡实习、都会住民下乡体验生活等休假制度，促进乡村休闲旅行游旺季分流、淡季不淡。

在乡村计划制定和漂亮乡村建设中，要提前凭据休闲农业和乡村旅游要求结构农村住民点，根据生长休闲农园、农庄、民宿要求提升食品宁静、消防宁静、情况掩护等羁系尺度和治理手段。勉励学校开设专业课程，造就一批计划设计、创意筹谋和市场营销专门人才。

在新型农民职业培训中，把休闲农业的相关知识作为重点课程。支持城里人、大学生、外出务工做生意的乐成人士回乡从事休闲农业开发，让新乡贤与农民结对子，促进现代农民的培育。

提供财政金融支持，提升创收能力不管是农家乐、民宿、休闲农园、休闲农庄还是休闲乡村，每一种休闲农业可连续生长的基点都要建设在谋划主体能够赢利的基础上。从事休闲农业的谋划主体，虽然充满乡愁，但本质上是从事市场谋划运动的企业，具备创收能力才可能负担起动员农民发家致富、提升乡村工业品质和繁荣乡村经济的历史责任。只有家国情怀的浪漫，而不能认识到乡村仍是以初中文化水平以下的农民为主、较为贫困和落伍的宽大区域，休闲农业的谋划就难以恒久。

农业仍然弱质，农民仍然弱势，现代生产要素由农村向都会转移的大趋势没有变，休闲农业需要国家的财政金融支持。财政上，创新融资模式，勉励使用PPP模式、众筹模式、互联网+模式、刊行私募债券等方式，引导社会资本投入。接纳以奖代补、先建后补、财政贴息、设立工业投资基金等方式举行财政支持，整合财政资金向休闲农业区倾斜。金融政策上，加大对休闲农业的信贷支持，资助谋划主体解决融资难、融资贵的问题，建设银企对接平台，拓宽抵押担保物规模，提高信贷额度。

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